建立文化遗产保护督察制度：基于系统性保护和统一监管的政策机制与路径探讨
来源：
中国文化遗产
作者：
穆永强 马鑫帅
发布时间：
2026-11-13 09:47
党的二十届三中全会提出要“建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管”；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“深入实施中华优秀传统文化传承发展工程，推动文化遗产系统性保护和统一监管督察”，为新时代文化遗产保护工作指明了前进方向。文化遗产保护督察作为中央对地方进行文化遗产保护效能监督的重要制度，是落实国家文化遗产保护政策和法律保护目标情况的督促察看行为。当前，我国文化遗产保护面临的形势依然严峻，存在执法标准不一、监督力量薄弱等现实问题，亟待建立文化遗产保护督察制度体系。学界针对文化遗产保护从行政执法等多方面作出了积极探索，但对文化遗产保护督察方面的研究尚显不足。本文探讨了建立文化遗产保护督察制度的主要逻辑，通过借鉴生态环保督察的成熟经验，以期为建立新时代中国特色文化遗产保护督察制度体系，推进文化强国建设提供理论借鉴与实践参考。
一、建立文化遗产保护督察制度的逻辑理路
制度建设是文化遗产保护的重要保障[1]。文化遗产作为国家文化软实力的重要载体，其保护成效关乎中华文明传承与国家文化安全。督察制度作为一种综合性、权威性监督制度，已在环保、土地管理等领域积累了成熟经验。基于文化遗产保护的现实需求与复杂形势，建立有效的文化遗产保护督察制度显得尤为重要。
（一）基于文化遗产系统性保护和统一监管的治理逻辑
文化遗产保护是一项系统工程，需用系统思维和系统方法来推进。其治理逻辑的核心在于要将传统的碎片化治理转向系统性保护和统一监管的整体性治理，这既是对文化遗产价值属性的回应，也是破解现实治理困境、实现文化遗产治理现代化的实践要求。
从治理逻辑来看，统一监管是系统性保护的重要实现路径。系统性保护的核心在于“整体统筹、协同联动”，而统一监管则通过权威化和一体化的制度设计，为系统性保护提供了刚性约束。一方面，统一监管能够将分散于各部门的标准规范、执法力量等治理资源有效整合，推动构建“全国一盘棋”的文化遗产治理格局。另一方面，统一监管也能通过中央层面的统筹部署，进而强化顶层约束，确保地方政府落实保护主体责任，避免地方保护主义与为了经济利益优先而忽视文化遗产的永久存续。此外，在建立常态化的沟通协调机制基础上，通过深化跨部门协同监管，推动多部门建立联合执法机制，强化对跨领域、跨区域违法违规行为的处置力度[2]。文化遗产系统性保护和统一监管的治理逻辑，是理论与现实需求的双重契合。唯有以系统思维统筹保护，以统一监管保障执行，才能更好实现文化遗产的全面科学治理，为后续制度设计奠定坚实基础。
（二）基于弥补现行文化遗产法律监督体系不足的制度逻辑
文化遗产的不可再生性，决定了其法律监督必须兼具刚性、全程性与实效性。当前，文化遗产保护体系虽依托《文物保护法》《非物质文化遗产法》等法律规范形成了基本框架，但在实践中也暴露出一些结构性短板，难以真正筑牢文化遗产保护的法治防线。
第一，行政执法作为文化遗产保护最主要的监督手段，其困境主要在于监督者受制于被监督者。从严执法必须要有一个稳定的有权威的执法机构和一支强有力的执法队伍[3]。要通过设立专职督察机构，统筹协调跨部门法律适用，将分散的法条转化为可操作的统一标准。同时，督察的权威性一定程度上来源于督察机构的独立性，督察机构独立性不足会弱化监督刚性，制约文化遗产保护督察效能发挥。第二，当前预防性保护监督薄弱，实践中多依赖事后补救问责。文化遗产保护具有跨部门、跨层级的特征，单一的事后追责难以应对建设性破坏、保护不力等系统性风险。在未来督察制度设计中，要通过督察机构的前置评估与风险干预，将监督关口前移，变被动查处为主动防护。第三，当前文化遗产法律监督体系更深层次的问题在于监督问责的刚性不足。从效力位阶看，现行立法以部门规章和规范性文件为主[4]，且针对督察的专门性规定较为薄弱。现有法律规范对监管失职的惩戒多以整改、通报为主，缺乏自上而下的硬性约束，导致地方履职不力的违法成本偏低，法律规定的保护义务也难以真正落地。通过建立常态化的督察机制，可对文化遗产保护工作进行持续监督，弥补司法监督的局限性。同时，通过跨部门、跨地区的综合督察，打破部门壁垒，解决行政督察中存在的体制性障碍。借助督察结果的运用机制，强化责任追究、增强督察威慑力。
（三）基于落实“保护第一”原则刚性约束的价值逻辑
“保护第一”是文化遗产保护工作的重要原则。从法理基础来看，这一原则体现的是国家对文化遗产的保护义务，是对宪法关于保护文化遗产规定的具体化。文化遗产保护督察制度的价值逻辑就在于，将“保护第一”从原则宣示转化为具体可操作、可监督、可问责的制度安排。
督察制度对于强化文化遗产“保护第一”原则刚性约束有着独特作用。在党中央统一领导下，实施文化遗产政治督察和专项督导，统一监管、集中督察各地贯彻落实党中央关于文化遗产保护决策部署的情况[5]。此外，可通过严格的责任追究机制维护“保护第一”原则的权威性。督察制度严密的问责体系能对文化遗产保护主体形成有效威慑。通过强化对领导干部履行历史文化保护传承工作中经济责任情况的审计监督，审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考[6]，引导各级领导干部树立正确政绩观，真正将“保护第一”原则落到实处。文化遗产保护督察要求督察过程和结果公开透明，主动接受社会监督。通过公开督察情况、典型案例等方式，提升全社会对“保护第一”原则的认识和高度认同，从而形成全社会共同保护文化遗产的良好氛围。
二、文化遗产保护督察制度的立法路径与运行机制
生态环保与文化遗产保护同属综合性治理难题，二者具有明显的契合性。生态环保督察制度的成熟经验，对于文化遗产保护督察制度的立法路径与运行机制具有重要的启发意义。
（一）采取渐进式立法路径
生态环保督察制度的建立并非一蹴而就，其立法路径经历了从政策探索到党内法规再到国家法律的渐进过程。基于文化遗产保护的特殊性，其相关法律规范体系的建立也应该坚持循序渐进的步骤。现阶段文化遗产保护督察缺乏高位阶专门立法，《文物保护法》仅对文物督察工作作出原则性规定，文物部门开展督察工作主要依据《国家文物局文物违法案件督察办法（试行）》等部门规章，位阶较低，制度约束力有限。基于当前文化遗产保护现状，其督察制度的建立应从政策试点起步，在实践中不断丰富发展，最终上升为稳定规范。因此，首先在现有规章基础上，总结近年督察实践，出台更为系统的《文化遗产保护督察办法》。选取文化遗产资源丰富、保护压力大的省份进行督察试点，探索督察的权限、程序与责任边界。经过试点后，以党内法规形式确立“党政同责、终身追责”等核心原则，提升文化遗产保护督察制度的权威性。条件成熟时，将督察制度的核心条款纳入《文物保护法》《非物质文化遗产法》，在未来出台的《历史文化遗产保护法》中有所体现，实现文化遗产保护督察从制度探索到国家立法的发展。这种渐进式探索的优势在于，文化遗产保护兼具文化属性与治理复杂性，需通过实践持续完善其保护制度规则。
（二）完善“党政同责，一岗双责”机制
生态环保督察通过压实地方党委和政府责任，推动了环保问题整改成效大幅提升。文化遗产保护督察亦需完善该机制，构建“责任共担、协同共治”的文化遗产治理新格局。文化遗产保护督察实行“党政同责”，意味着督察不仅是对政府工作的检查，更是对党委履行文化遗产保护领导责任的检验。以党政协同压实党委及政府文化遗产保护责任，是破解当前文化遗产保护主体责任边界模糊、履职问责偏软等现实难题的重要环节。当前文化遗产保护工作存在责任体系不健全的问题，部分地方党委对文化遗产违规开发破坏、监管缺位等问题重视不足，一定程度呈现“重经济、轻文脉”的发展导向。通过建立“党政同责、一岗双责”的党政协同机制，明确地方党委要对文化遗产保护负总责，将保护工作纳入党委重要议事日程与政绩考核，实现党委领导、政府落实的协同推进。在具体督察实践中，要切实改变以往文保工作仅归属于文物行政部门职责的认知偏差；要求各级党政领导干部在履行自身分管业务工作的同时，必须同步承担对应的文化遗产保护责任。例如，针对古城过度开发、历史建筑拆除等问题，党委应将保护成效纳入政绩考核，政府需严格执行保护规划，从而避免重开发、轻保护的决策偏差。同时，参照生态环保督察的问责模式，对因决策失误、监管不力造成重要文化遗产损毁的，可同步追究党委领导责任与政府监管责任，以严肃问责推动责任落地。
（三）采取多样化的督察形式
生态环保督察的多年实践表明，依靠单一督察手段难以应对复杂的环境问题。文化遗产保护同样具有复杂性，违法活动的隐蔽性、多样性更增加了文化遗产的执法难度[7]。文化遗产保护督察需借鉴生态环保督察的例行督察、“回头看”、专项督察、生态环境警示片等形式，切实提高文化遗产治理效能。在例行督察层面，可以每5年左右对全国重点文物保护单位、世界文化遗产地及文化遗产重点省份开展一轮系统督察，全面评估当地文化遗产保护现状。在专项督察层面，针对重大文物违法案件，要快速启动专项调查，及时上报调查结果。对于陕西、北京等文物大省（市）可采取派驻督察专员形式，开展常态化监督。生态环保督察常态化开展的“回头看”，是巩固生态环境整改成效的关键举措。文化遗产保护督察也应建立“回头看”整改机制，对前期督察发现的保护措施缺位、违规项目未拆除等问题定期跟踪，对整改不力的地方必要时实施“二次督察”，确保督察能够不走过场，真正落地见效。此外，中央生态环保警示片通过案例曝光产生极大警示作用，文化遗产保护督察机构可协同文物主管部门，将擅自改建文物、盗掘古墓葬等典型案例制作成专题片进行公开报道，既能教育公众，又能对潜在的违法者产生强大警示作用。再者，可借助数字化成果辅助进行“远程督察”，如利用卫星遥感、无人机航拍等技术对重点文保单位进行定期比对，及时发现未批先动等问题，弥补基层督察力量薄弱，难以实现全天候监管的难题。
（四）实行整改验收的“销号制”
生态环保督察为了强化督察后的整改效果，在实践中形成了“问题清单+整改销号+回头看”的完整模式。从实践来看，文化遗产保护督察工作以案件查处和执法督办为主要抓手，偏向个案处置层面，尚未建立统一的整改验收标准和销号管理流程。在精准整改层面，文化遗产保护督察“销号制”需要进行“清单管理”，对督察发现的文物本体损毁与在保护范围违法建设行为要逐一建档，制定针对性整改方案，最后被督察对象应当对已完成的督察整改任务进行验收销号[8]，重大问题可由上级督察机构直接组织验收，实现整改一个、销号一个。在保障整改质量层面，文化遗产保护督察应建立专业化的验收体系，如进行现场核查，邀请公众参与，针对专业性较强的，可邀请专家进行科学评估。如，对古村落保护范围内违建拆除的验收，不仅需核查建筑是否拆除，还可邀请历史、文物建筑、法律等专家共同评估历史风貌的恢复情况。在防范问题反弹层面，需建立起长效的动态监督机制，促进督察规范化[9]。要对已“销号”问题进行“回头看”，重点核查虚假整改问题，对于问题反复的地区，既要重新纳入问题清单，也要对相关责任主体进行严肃问责。因生态环保督察的整改侧重于恢复，而文化遗产具有不可再生的特点，所以文化遗产保护督察的“整改销号”不能简单照搬生态环保督察，应进行差异化设计。针对管理不规范这种尚未造成实质性损害的情形，可以风险消除作为销号依据；针对不当修缮等已造成一定损害但仍可修复的情形，只要制定了科学的修复方案并有效实施即可销号；对于确实已造成重大损害且不可逆的情形，则应将损害是否得到有效控制、相关责任主体是否依法追责等作为销号的参考标准。只有以刚性的销号标准和严格的程序约束，才能确保督察发现的问题真正整改到位。
三、文化遗产保护督察制度体系建设思路
在厘清上述主要逻辑理路及借鉴生态环保督察制度成熟经验的基础上，围绕组织体系、程序机制、责任落实与社会参与四个关键维度对文化遗产保护督察制度建设提出推进建议。
（一）组织层面：建立独立且权威的中央—地方两级督察体制
组织体系的独立性与权威性，是督察制度能否真正发挥保护效能的重要基石。借鉴生态环保督察的成功经验，结合文化遗产保护的特殊性，建议文化遗产保护督察制度建立以下组织体系。
第一，设立文化遗产保护督察工作领导小组，全面负责文化遗产保护督察工作。这一机构的职能不是取代现有文物行政部门，而是专门履行对地方党委政府文化遗产保护责任的监督职责。在区域层面，可按照文化遗产分布密度和保护压力，设立若干区域督察机构。例如，向陕西、河南等文物大省（市）及长城、丝绸之路等线性遗产密集区域派驻督察专员或督察机构，实行常态化监督。
第二，设立文化遗产保护督察组。督察组设组长、副组长，具体人选要根据每次督察任务确定并授权。督察组应当被赋予与其职责相匹配的权威性职权，并在督察过程中进一步畅通文物违法举报渠道。例如，可以查阅地方相关决策文件、会议记录，约谈有关负责人的调查取证权；对正在实施且可能造成不可逆破坏的建设行为的责令停止权；对保护不力的地方党政负责人的约谈权和相关的问责建议权。
第三，建立国家和省级督察体制。这也是兼顾中央法治统一性要求与地方治理自主性要求的核心环节[10]。国家督察机构负责对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门及从事文化遗产保护相关业务的中央企业等履行文化遗产保护责任的情况开展督察。省级督察机构主要负责对本行政区域内地市级党委政府、省级相关部门、省属文化遗产保护单位开展督察，承接中央督察的整改任务督办，同时可结合本地文化遗产保护实际，开展区域性专项督察。
（二）程序层面：建设规范透明的全链条督察流程
规范透明的督察程序是确保文化遗产保护督察制度科学有效运行的关键步骤，也是制度公信力的重要体现。
第一，制定科学合理的督察工作计划。通过制定年度督察工作计划，明确督察对象、督察时间、督察重点等具体内容。针对国家重大战略实施中文化遗产保护要求落实情况，结合例行督察，统筹推进区域督察和专项督察。明确“全覆盖+抓重点”的督察目标，区分短期与长期目标。短期聚焦建设性破坏、法人违法等突出问题以明确阶段性督察任务；长期则围绕系统性保护、统一监管的核心要求，实现督察的全覆盖和常态化。
第二，规范督察程序。明确督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、督察整改等程序环节。在准备环节，督察前需整合全国文物普查、非遗登记、遗产保护投诉举报等现有数据，梳理重点督察区域和薄弱环节，以形成针对性的督察方案。在督察组进驻环节，借鉴“明察暗访、多元取证”的成熟模式，通过听取工作汇报、个别谈话、调阅档案资料等常规方式，全面掌握被督察对象的文化遗产保护履职情况。同时，要深入现场，采取明察与暗访相结合的方式，实地核查遗产保护现状，受理群众信访举报，精准发现擅自修缮、建设性破坏、监管缺位等突出问题，避免督察形式化。
第三，建立信息公开机制。督察过程的规范透明，关键在于报告与反馈环节的公开化。督察的具体工作安排、有关典型案例、督察报告主要内容、督察整改情况及督察问责相关情况，应当按照有关规定对外公开，及时回应社会关切。督察进驻结束后，督察组应形成督察报告并提出具体意见，经上级督察机构审核后，向被督察对象正式反馈。反馈过程可采取会议形式，明确整改要求和时限，同时将督察报告主要内容、反馈意见向社会公开，主动接受群众监督以增强督察的公信力。被督察对象收到督察反馈意见后，应当组织编制督察整改方案，针对督察反馈问题逐项明确整改实施主体、整改目标和时限。
（三）责任层面：构建梯度化、可操作的问责体系
构建“党政同责、一岗双责、梯度问责、闭环落实”的文化遗产保护督察问责体系。
第一，明确责任主体，实施“党政同责”问责机制。文化遗产保护督察的问责对象包括地方政府及其职能部门、党委及主要负责人。例如，浙江省将“文物安全列入地方党委政府重要考核事项和全省性Ⅰ类督察检查考核事项”[11]。督察报告中应明确区分哪些问题属于政府执行层面的失职，哪些属于党委决策层面的领导不力，从而分别提出问责建议。此外，需要建立明确的责任清单制度，明确各级党委政府和相关部门的文化遗产保护职责，做到权责明晰、责任到人。
第二，设置梯度化的责任形式，实现“罚当其责”。根据督察发现问题的性质、情节和后果，最终的问责方式应当从轻到重设定为四个层级。一是对于保护工作存在一般性疏漏，尚未造成实质损害的情形，由督察机构对相关责任人进行约谈提醒，指出问题并明确整改方向；二是对于文化遗产保护措施落实不到位、整改推进不力并造成一定不良影响的情形，可由督察机构在一定范围内通报并公开批评；三是对于因失职失责导致文化遗产遭受明显损害、但尚未构成犯罪的，按干部管理权限将问题线索移送纪检监察机关，由其依法依规对相关责任人给予党纪政务处分；四是对于涉嫌违法犯罪的，则要依法追究其刑事责任。同时应当明确，问责不是督察的最终目的，因而在问责的同时要注重与整改的衔接。督察机构应当督促辅助被问责单位制定科学的补救方案。对于无法恢复原状的，问责的重点应当放在如何最大限度保留历史信息和如何防止损害扩大方面。最大限度地避免一刀切的处罚模式，突出问责的法治化与可操作化。
第三，在问责的基础上，建立积极的督察结果运用机制。通过完善督察考核目标体系，督察结果可作为对被督察对象领导班子和领导干部考核评价、选拔任用、管理监督的重点依据。对于在文化遗产保护工作中表现突出的，给予表彰奖励；对工作不力、问题突出的，进行约谈与通报批评。此外，可将督察结果与地方财政资金分配相挂钩，对文化遗产保护工作成效显著的地区，在资金安排上给予相应倾斜，以激发地方政府对于当地文化遗产保护的积极性。让“保护有责、失职追责”的理念深入人心，真正让梯度化问责体系成为文化遗产保护的硬性约束。
（四）保障层面：强化多元协同保护与督察能力建设
制度的生命力在于执行，执行的效果取决于制度保障是否到位。多元力量的协同支撑和督察能力的持续提升，是督察制度能有效落实的关键一环。
第一，构建跨部门协同联动机制。文化遗产保护涉及多个部门和领域，应建立文化遗产保护工作协调机制，明确各部门职责分工，加强协调配合。例如，江苏南京成立市级文化遗产统筹协调机构，统筹全市文化遗产保护和城乡建设发展[12]。同时建立文化遗产保护部际联席会议制度，文物、住建、文旅、自然资源等相关部门协同参与，统筹规划、审批、执法等环节，定期召开专题会议，研究协商解决文化遗产保护中的重大问题。
第二，持续强化督察队伍的专业能力建设。文化遗产保护督察制度能否真正落地生根，很大程度上依赖于是否有一支高素质的复合型专业人才队伍。通过定期开展督察人员培训，重点培训文化遗产保护法律法规与专业知识技能等内容，不断提升督察人员的业务水平。根据督察工作实际需要，可以引进考古、文物保护、法律、科技等方面的专业人才，并建立完善的督察人员考核评价和激励机制。要推动卫星遥感、物联网、AI智能识别等技术在文化遗产保护督察中的应用，实现对文物遗址、历史街区的动态监测，着力提升文化遗产保护督察的精准度。
第三，拓宽社会参与和公众监督渠道。文化遗产保护督察不能仅依靠自上而下的权力监督，更应将公众参与文化遗产保护纳入整个制度体系，这亦是贯彻落实《文物保护法》中“健全社会参与机制”的具体举措。应当充分发挥社会组织、专业机构、志愿者等社会力量的作用，从而激活社会力量参与文化遗产保护传承的主观能动性，着力构建全社会广泛支持、共同参与的大保护格局[13]。例如，通过聘请专家学者、人大代表、政协委员等担任督察员，并赋予其一定的调查建议权，以进一步提高督察工作的专业性和社会认可度。
四、结语
建立文化遗产保护督察制度是推进文化治理现代化的关键一步。促进文化遗产保护督察制度科学制定和有效落实，将为政府制定和完善文化遗产保护政策提供科学依据和参考，推动政策制定的科学化和合理化。通过明确当前文化遗产保护督察制度存在的现实问题，坚持以问题为导向建立常态化的文化遗产保护督察长效机制，不仅能极大推动文化遗产大保护格局有效建立，更是铸牢中华民族共同体意识的重要文化基础。基于当前文化遗产保护督察制度设计尚不完善、跨部门协同机制不畅以及文化遗产保护建设性破坏较为突出等问题，要持续探索推动文化遗产保护督察制度有序建立，从政策话语落实到具体法律规范。以制度完善促进文化遗产高质量发展，将进一步推动中华优秀传统文化传承保护、推动2035年文化强国建设目标加快实现。
