第四次全国文物普查的实践创新及其法治意义
来源：
《中国文化遗产》
作者：
刘爱河 张秋艳 覃晓燕
发布时间：
2026-07-13 08:49
文物普查是我国文物工作的一项基础性工作，也是推动文物事业实现跨越式发展的重要路径。纵观我国历次全国文物普查，不仅是摸家底、打基础、建立名录体系，更重要的是加快了文物保护法治化进程，深化了全社会对文物价值的认知，推动文物保护管理逐步走向系统化、科学化、规范化。第四次全国文物普查是重大国情国力调查，是深入贯彻习近平文化思想、全面加强文化遗产保护传承的重要举措，在组织实施、标准规范、科技应用等方面呈现出诸多亮点，必将成为文物事业高质量发展的重要基石，有力推动文物治理体系和治理能力现代化进程。
一、我国文物调查制度的历史演进
1956年4月，国务院印发《关于在农业生产建设中保护文物的通知》明确提出，“一切已知的革命遗迹、古文化遗址、古墓葬、古建筑、碑碣，如果同生产建设没有妨碍，就应该坚持保存”“必须在全国范围内对历史和革命文物遗迹进行普查调查工作”[1]。同年开展第一次全国文物普查，此次普查具有开创性意义，虽然因客观条件限制，仅覆盖24个省份，但促成了《文物保护管理暂行条例》（1961）的颁布实施，自此确立了我国对不可移动文物进行分级管理的制度，国务院以此次普查成果为依据，于1961年公布了我国第一批180处全国重点文物保护单位。
1981年1月，国务院批转《国家文物事业管理局关于加强文物工作的请示报告》，要求“各省、市、自治区要分别情况进行一次文物普查或文物复查工作”[2]。于是在1981—1988年间开展了第二次全国文物普查，此次普查规模大、时间长、调查内容广泛，共调查登记不可移动文物40余万处，实现对全国文物资源的总体掌握。在此基础上，国务院核定公布了第二至第六批全国重点文物保护单位，各地也公布了多批次省级、市县级文物保护单位。1982年，《中华人民共和国文物保护法》颁布实施，是我国文化领域第一部法律，具有里程碑意义。立法与普查相互促进，加快了我国文物保护的法治化、规范化进程。
21世纪以来，文物普查得到更大程度重视。2005年12月，国务院印发《关于加强文化遗产保护的通知》，明确要求，“切实做好文物调查研究和不可移动文物保护规划的制定实施工作。加强文物资源调查研究，并依法登记、建档”[3]。2007年4月，国务院印发《关于开展第三次全国文物普查的通知》。三普有两大任务：一是对已经登记在案文物进行复查；二是分六类登记新发现文物：古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、其他[4]。此次普查到达率和完成率均为100%，全国共登记地上、地下、水下不可移动文物76万余处。在三普基础上，国务院核定公布了第七和第八批全国重点文物保护单位，各地也陆续公布了省级、市县级文物保护单位，越来越多的不可移动文物得到有效保护。
进入新时代，文物工作得到党和国家前所未有的重视。文物普查作为重要的基础工作，多次被写入重要文件，国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》（2016），中办、国办《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》（2017）、《关于加强文物保护利用改革的若干意见》（2018）、《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（2021）等对文物普查调查认定和建立文物资源资产动态管理机制提出明确要求。2024年新修订的文物保护法将文物普查调查作为一项制度确立下来，第十四条明确规定：县级以上人民政府及其文物行政部门应当加强文物普查和专项调查，全面掌握文物资源及保护情况。县级以上人民政府文物行政部门加强对国有文物资源资产的动态管理，按照国家有关规定，及时报送国有文物资源资产管理情况的报告[5]。至此，文物普查调查在法律层面得到充分保障，国有文物资源资产动态管理、“先调查、后建设”等制度的确立必将有力推进文物保护管理朝着科学化、规范化、法治化方向迈进。
二、第四次全国文物普查的创新举措与实践成效
自第三次全国文物普查以来，我国的文物资源状况已发生较大变化，低级别不可移动文物保护状况引发文物行政部门和全社会广泛关注，迫切需要开展新一轮全国文物普查，2023年10月，第四次全国文物普查正式启动。
（一）普查范畴大幅拓展
四普的范围是我国境内地上、地下、水下的不可移动文物，包括六大类：古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、其他。四普在文物认定的历史时段与类型上均有拓展，将1911年以前的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻全部纳入普查和认定范围，同时将文化景观等纳入普查范围[6]。
为更好落实习近平总书记多次强调的“老城不能再拆”的要求，四普加大了对老城、名镇名村、历史街区、传统村落等重点区域的普查力度。《关于加大老城、名镇名村、历史街区、传统村落等重点区域新发现力度工作指引的通知》（2025）要求各地对历史上曾是都城、府城、州城、县城的老城，千年古县，历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统村落等，143座国家历史文化名城、312个中国历史文化名镇、487个中国历史文化名村、8,155个中国传统村落、99个千年古县，进行地毯式普查[7]。《关于开展老城文物专项调查的通知》（2025）要求各地建立辖区内实施专项调查的老城名单，在老城范围内开展拉网式调查，将应普未普的对象列入老城文物专项调查新发现文物建议清单[8]。
为加大对近现代重要史迹及代表性建筑的保护力度，四普要求加强对反映党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的物质文化遗产的线索挖掘与实地调查；要求围绕工业发展脉络，加大工业遗产调查登记力度[9]。摸清工业遗产、革命文物、改革开放遗产等不同类型文物家底，可以为后续保护利用、城市更新和文旅融合提供更坚实的基础。
（二）普查标准规范更加科学
四普是在三普成果基础上，结合新时代文物工作要求进行深化和扩展，主要包括两方面的任务。
复查：对三普登记、认定的不可移动文物进行复核，核对其保存现状、变化情况、文物级别等信息；在复查过程中，要对已完成三普复查，且尚未履行认定程序的不可移动文物进行补充认定。
新发现：调查、登记、认定三普以来新发现的不可移动文物。
对每一处文物点，主要填报以下信息：名称、地址及位置、本体边界坐标、面积、文物级别、年代、类别、所有权、使用情况、文物构成、简介、保存状况及照片、图纸等。
四普分类标准从三普的59项文物分类细化为63项。六大类别文物认定标准更加明确，分别设计表格，表格信息更加丰富，如新增了本体边界坐标、保护区划，对复查文物增加了文物构成，保存状况增加了保护措施，新增了专题类别①和其他名录②信息。对各项信息的要求也更加准确，如测点信息包括中心点、边界点、保护标志点、其他坐标信息，照片需要有与三普的对比照片，图纸必须有位置图和平面示意图，面积明确为文物本体占地面积，简介要求包括形态、沿革、价值等内容[10]。科学统一的普查标准规范，有效保障了普查数据的准确和完整，可以全面提升普查成果的学术研究价值与实践应用价值。
（三）普查的科技水平显著提升
四普广泛利用卫星遥感、地理信息、全球定位、互联网、云计算、大数据等技术，研发了数据采集软件和综合管理系统。数据采集软件用于普查数据采集工作，综合管理系统用于各级普查机构对普查数据的逐级审核和汇总，实现了“数据采集—数据审核—汇总分析”的全流程信息化管理，有效提高了工作效率，普查周期由之前的5～8年缩短为3年。全流程信息化水平的提升也为建立全国不可移动文物资源大数据库，做好与国土空间规划“一张图”的对接提供了重要技术支撑。
北斗定位仪智能采集终端具有现场快速定位、拍照并导出数据的功能，可以有效提高数据的准确性。各普查队将采集的数据汇总至PC端，再上传至省级端和国家端综合管理系统，逐级生成不可移动文物空间分布图和全国不可移动文物“一张图”。数据采集过程中，广泛运用全站仪、实时差分定位（RTK）、无人机等，替代“手持GPS测绘仪”，将文物点测绘数据采集精度提升至亚米级，实现文物点“本体边界、中心点、保护标志点”的精准采集[11]。有的地方创新采用三维建模，绘制文物平面示意图、位置图等，直观展示文物本体及周边环境，可以用于损伤分析和保护方案制定，为后续文物保护利用和学术研究提供高质量的数字资源。
（四）普查工作机制更加健全
第四次全国文物普查工作按照“统一领导、部门协作、分级负责、各方参与”的方式组织实施，成立第四次全国文物普查领导小组，包括25个成员单位。国务院印发《关于开展第四次全国文物普查的通知》，中央宣传部办公厅印发《关于统筹推进第四次全国文物普查的通知》，国家文物局与自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等20余个部门联合印发关于做好第四次全国文物普查工作的通知[12]，形成党委、政府齐抓共管，多部门协同联动的工作局面，为文化遗产大保护格局的形成奠定了良好基础。第四次全国文物普查领导小组在国家文物局设立办公室，确保组织有序、行动有力。各省、市、县也分别设立普查领导机构和办公室，四级领导机构为普查工作提供了坚强的组织保障。正是国家层面的高标准、严要求，加之地方上下密切配合、协同发力，四普在时间紧、任务重的前提下高质高效推进各项工作，不断完善全方位、全要素的文物保护体系，为文物事业高质量发展奠定了坚实基础。
三、第四次全国文物普查的法治意义与深远影响
四普是落实党中央重大决策部署的重要文化行动，也是贯彻落实新修订文物保护法确立的文物普查调查制度的最佳实践范例。各部委、各省区市的重视程度和落实力度都前所未有，既是对三普以来不可移动文物保护管理工作的系统盘点，也为在更高层次上谋划“十五五”时期的文化遗产系统性保护和统一监管、用最严格制度最严密法治保护文化遗产提供了重要数据支撑和方向指引。
（一）普查过程深化了全党全社会依法保护文物的意识
四普将宣传教育贯穿全过程，通过多形式、多渠道宣传普查工作的重大意义、普查阶段性成果、创新理念、典型案例、先进事迹等，宣传阐释文物保护法律法规和方针政策，不仅提升了公众对文物保护的知晓度，更激发了社会参与热情，推动形成“人人关心文物、人人保护文物”的良好氛围。为更好落实“保护第一”的要求，确保“应普尽普”“应保尽保”，四普明确提出“两个一律”③和“四个纳入”④要求，推动各地依法保护文物的意识明显增强。有的省份提出普查工作中的“四个决不允许”⑤的工作要求，有效强化了各级政府和文物行政部门的责任担当，确保了普查数据的客观真实；有的省份坚持“边发现、边保护”的工作思路，明确要求所有普查登记对象在完成认定前一律不得拆除、迁移[13]；有的省份出台文化遗产保护“容积率”奖励政策⑥，有效规避了城市建设项目范围内因发现历史文化遗存而影响其建设指标的情况，极大提高了地方政府、建设单位保护文物的积极性[14]。四普形成了多部门协同联动的工作机制，进一步巩固了“党委领导、政府主导、部门协作、社会参与”的保护格局，有助于破解“九龙治水”困境，确保文物保护法的各项条款落到实处。
（二）普查制度为推动文化遗产系统性保护奠定了法治基础
新修订的文物保护法从法律层面确立了文物普查调查制度：一是明确文物普查和专项调查是县级以上人民政府及其文物行政部门的法定职责，需要常态化开展，全面掌握文物资源及保护情况；二是要求建立国有文物资源资产动态管理制度，按照国家有关规定，及时报送国有文物资源资产管理情况的报告；三是规范普查成果转化，新发现文物须及时核定定级、登记公布，并畅通公民、组织建议渠道，确保“应查尽查”；四是将区域文物调查纳入旧城区改建、土地成片开发前置程序，将可能存在地下文物区域的调查勘探纳入土地出让或者划拨前置程序，全面推动文物依法治理、系统治理、源头治理。“推动文化遗产系统性保护和统一监管”是党中央对新时代文化遗产工作的明确要求。四普构建的全国不可移动文物资源“一张图”，可以为完善监管系统、实时动态监测、与其他行业信息共享、实现文化遗产系统性保护和统一监管督察等提供重要依据。将文物资源纳入国土空间规划“一张图”，可以在市、县、乡镇国土空间总体规划中统筹划定历史文化保护线（含文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等），明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求，从源头上防范“建设性破坏”，实现文物保护与城乡建设的统筹协调。随着普查调查制度体系的不断完善，可以有效破解以往普查工作阶段性推进、碎片化管理、成果利用不足、未定级文物保护薄弱等难题，为文物分级分类保护、空间规划管控、安全风险防控筑牢数据底座与制度基础，保障文物保护工作规范有序开展，助力文物法治体系日趋完善。
（三）普查成果为依法推动文物科学管理有效利用提供了重要基石
四普全面评估了所有文物的保存现状与面临的风险因素，可以促使地方政府将文物安全责任关口前移，从事后追责转向事前预防，强化规划前置、审批把关、日常监测与早期干预，从源头加强防范，实现文物安全全链条管理，筑牢文物法治保障底线。针对普查中发现的权属不清、管理缺失等问题，可以推动相关法规制度的制修订，明确各级党委、政府与相关部门、人员的管理责任，推动文物依法管理、科学管理。基于四普成果，社会各界对文物价值的认知将进一步深化与发展，文物的物质属性、精神属性、资源属性、资产属性等将被赋予更丰富的时代内涵，文物的多重价值也将得到更系统的挖掘与阐释。普查数据可以为文物资源的创造性转化和创新性发展提供丰富素材，各地可因地制宜将其转化为可看、可感、可知的文化产品、文化服务。依托普查成果，可以深度挖掘文物蕴含的历史价值与文化底蕴，精心策划高品质陈列展览，立体呈现中华历史文脉传承脉络，全方位展现各领域发展成就与时代风貌；依托普查成果，可以开发研学实践项目、打造特色文物主题游径，促进文物与教育、与旅游深度融合，引导公众在体验中品读历史，在行走中传承文脉；依托普查成果，可以建设文化园区、培育新兴业态、塑造地方文化品牌，助力乡村振兴和经济社会发展；依托普查成果，可以开展多领域、多形式的国际交流与学术研讨，生动讲述中国文物故事，传播中华优秀传统文化，不断提升中华文化软实力，为推进文化强国建设筑牢深厚根基。
