广州“常态化补助制度”破解非国有不可移动文物保护难题
来源：
国家文物局
作者：
郑小炉、刘璐、卜松竹
发布时间：
2025-07-30 10:28
作为首批国家历史文化名城，广东省广州市有“三普”登记文物4533处，其中非国有不可移动文物约占70%，保护管理工作面临产权复杂、责任落实难、资金缺口大等实际困难。近年来，广州在全国率先以地方立法的形式，建立非国有不可移动文物修缮保护常态化、制度化补助机制，蹚出一条可复制、可推广的非国有文物保护路径。
多种“所有权” 保护“一体化”
“文物的价值是不可估量的。修旧如旧，需要发动各方面的力量”，78岁的陈昌站在位于广州市番禺区石楼镇石一村的善世堂门前，抚摸着“小时候就喜欢骑在这里玩”的石狮子，话语中透着自豪。他身后的这座陈氏宗祠，青砖黛瓦，错彩镂金，如同石楼镇的一段岁月史诗。
善世堂（石一村陈氏宗祠）始建于明代正德年间，距今已有500多年历史，2002年被列为广州市文物保护单位。因年久失修，文物本体一度残损严重。从2011年起，广州市、区两级文物部门积极协调镇街、村社，由陈氏族人成立修缮管理委员会统筹推进该修缮工程，动员陈氏族人积极捐款，文物部门、镇街、村社、陈氏族人各方共同推动修缮工程顺利完成。修缮工程入选广州市第一批文物保护典型案例，并先后获得国家、省、市优秀建筑工程装饰奖，2019年善世堂被公布为广东省文物保护单位。
善世堂修缮工程是广州文物保护专项资金设立以来得到资助的929项非国有文物保护工程之一。早在2013年，广州在修订的《广州市文物保护规定》中，就规定设立市、区文物保护专项资金，用途既包括“对国有不可移动文物抢修的资助”，也包括“对非国有不可移动文物修缮、保养的补助”，并明确了补助申请的办理流程和具体受理部门，从而建立起非国有不可移动文物的常态化补助机制。这一机制通过对不可移动文物的全范围覆盖，实现了多种“所有权”保护的一体化。
2014年，广州市正式设立文物保护专项资金，每五年一个周期，2014至2018年每年预算上限6000万元，2019至2023年每年4300万元，2024至2028年每年4500万元。
广州市文物保护专项资金的补助，不以文物所有人是否具备修缮能力作为补助前提，对所有符合条件的文物保护项目实施普惠性补助；不再将文物保护项目是否安排配套资金作为先决条件。在这一点上，突破了文物保护领域传统和普遍的做法。
“非国有文物存在一定公益属性，在原有保护机制下，其所有人、使用人承担了比一般物业更多的责任和支出，权利和义务存在失衡，政府可以、也应该承担更多保护责任。”广州市文化广电旅游局副局长、市文物局局长刘晓明说，“广州对非国有文物的补助是普惠性的，前提就是文物是否‘需要修’。‘需要修’的文物，只要符合条件就可以补助。这在一定程度上平衡了文物所有人的权利和义务，提升了他们的文物保护意识。”
全流程监管 精细化投放
为推动非国有不可移动文物修缮保养扶持政策落到实处，2015年广州专门制定实施配套政策《广州市文物保护专项资金管理办法》，先后于2018年、2023年进行两次修订，严格规范专项资金的使用和监管，确保每一笔资金都能专款专用、发挥最大效益，具体来说，就是主动服务、严格审核、精准补助。
刘晓明介绍，专项资金申报需要提供较为详细的预概算，对非国有不可移动文物产权人来说具有一定技术门槛。这就需要文物保护部门“靠前”服务。广州市文物局协调市建筑遗产保护协会成员单位免费为产权人提供项目建议书填报服务，有效破解了资金申报“最初一公里”的难题。始建于1937年的增城区陆村子聪江公祠2022年的修缮工程就得益于这种协作机制，顺利获得了市级补助28万元。
广州市的不可移动文物存量巨大，而专项保护资金“池子”有限，如何科学、精准安排资金补助的轻重缓急？广州组建了由古建筑设计、施工、监理、造价、历史等领域专家构成的专家组，对申报项目必要性、可行性及补助金额等逐项进行评审。评审过程中注重“四个原则”：急难险重“优先给”，对存在险情、亟需抢险排危、各方关注度高、影响大的文物优先补助；保养维护“重点给”，鼓励开展文物岁修，减少大修；有自筹资金及活化利用计划的“尽量给”，促进文物保护共建共治共享；符合条件的“事后给”，鼓励产权人先依法定程序组织修缮后申请补助。如对存在较为严重安全隐患的黄埔区未定级不可移动文物菊圃祖祠，专项资金于2015年、2017年、2018年先后补助共计104.6万元，用于编制修缮设计方案、推进抢险加固和修缮工程，留住了这座始建于明代的文物建筑。
资金投出去，还要能管得好。广州强化对专项资金投放项目的全过程跟踪监管，通过月报制度、中期现场核查评估、专家结项验收、第三方绩效跟踪评价等系统化手段，提高资金使用的合规性、安全性、高效性。
广州还在市专项保护资金中设立了文物保护巡查员补助经费，统筹帮助市和各区建立文物巡查员队伍，通过日常巡查、抽查，构建起“横向到边、竖向到底”的全市不可移动文物安全监管社会化、信息化网络。
周恩来、邓颖超的新婚居所——文德楼，见证了两位革命先驱在广州携手度过的时光，2024年3月，文德楼在经历保护修缮后正式对外开放。巡查员郑卫祥和同事从楼顶放起一架无人机，在同步的手机屏幕上仔细查看着周边环境的变化。拍下来的图像和视频资料，通过“广州市不可移动文物安全风险预警平台”的智慧巡检系统，第一时间就传回了后方。通过这样日复一日的文物巡查，积累出数十万条“体检报告”，为文物安全处置提供了重要参考。
用“政策杠杆”盘活社会资源
广州对非国有文物的常态化、制度化补助，也为破解“私人利益”和“公共利益”之间的矛盾提供了有效的工具，从而提升了产权人文物保护的积极性，让一大批非国有文物得到及时修缮保护。截至目前，资金共补助文物保护工程项目1219个，投入资金3.75亿元，其中非国有文物929个，共2.52亿元，占比67.2%。
专项资金补助发挥的杠杆带动作用，撬动了自筹资金、社会资金的进入，扩大了非国有不可移动文物保护经费的来源渠道。增城区未定级不可移动文物西瓜岭自卫中队旧址因整体沉降启动修缮及顶升工程。广州市、区两级文物部门、街道、村社及开发商积极沟通协调，采取市文物保护专项资金补助、开发商补偿、经济联合社组织村民自发募集相结合的方式，共同支持修缮工程顺利开展。
此外，一些非国有不可移动文物产权复杂，保护管理责任人难以确定。以资金申报和补助为切入口，利于确定保护管理责任人，压实责任，促进文物保护。
增城区岗埔围垄屋是广州市少见的传统客家围垄屋，集宗祠与民居于一体，其中祠堂归属村集体所有、民居归多户村民分别所有，年久失修产生较大安全隐患，却因无人牵头导致修缮工作难以实施。广州市文物保护专项资金先后补助设计费、抢险费、修缮费330万元，并协调推动由中新镇政府推进修缮工作，经专业修缮后，该围垄屋成为当地展现客家文化、了解客家风情的重要载体。
在做好文物保护的前提下，活化利用是维持文物可持续发展的良途。广州通过倾斜补助有活化利用计划的修缮项目，逐步形成“修缮保护—活化利用—保养维护”的正向循环链条。
在文物保护共建共治共享的良好氛围中，文物活化利用的方式愈加丰富。有的通过政府直管，建起专题博物馆，如作为资政大夫祠建筑群之一的南山书院，由产权方花都区新华街道三华村村委委托花都区博物馆代管及使用；有的在政府支持下吸收社会力量参与，吸引社会资金投入，作为禺南武工队成立地的番禺区纯菴区公祠经修缮保护后，由多方力量联合活化利用，推动失修的老旧祠堂焕新为红色文化展览馆，接待参观团体200多个，参观总人数超4000人次，充分发挥了革命遗址资政育人的重要作用。
在国家文物局公布的2024年度文物事业高质量发展推介案例名单中，广州市文物局申报的“‘常态化补助制度’破解非国有不可移动文物保护难题”获评入围案例。
