试论国有博物馆探索“三权分置”改革的三个维度
来源：
博物馆杂志
作者：
付莹
发布时间：
2024-04-11 11:20
导读
为有效盘活国有博物馆文物资源，充分发挥其在讲好文物、历史及文化故事，传承优秀传统文化，扩大中华文化影响力方面的重要作用，国家相关部门出台或联合下发的系列文件明确要求、支持符合条件的新建博物馆开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置（即“三权分置”）改革的探索试验。目前博物馆领域或着手试验、积极推进，或存有疑虑、踌躇不前，或对“三权分置”涵义不知其详，将其他属性的创新举措笼而统之以此冠名，不加区别地模糊使用。凡此种种，迫切需要对国有博物馆“三权分置”改革的目的、属性、内涵实质，以及推进此项改革应具备的前提条件进行准确的理解和把握。就此，不妨从政策、理论（物权权能分离）和实践三个维度加以分析。
某些符合条件的国有博物馆开展资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置（即“三权分置”）改革探索试验，是适应盘活文物资源，充分发挥社会效益的迫切需要，对于扩大中华文化影响力具有重要意义。《“十四五”文物保护和科技创新规划》等系列文件对此提出了明确要求。当然，国有博物馆探索“三权分置”改革面临的现实是文物资源开放程度不高、利用手段不多、社会参与不够，以及没有为文物利用设定专门用益物权，解决权利归属问题就显得依据不足。凡此种种，无疑会给“三权分置”的改革实践带来困难和挑战。然而，无论是从强调依托文物资源，传承弘扬中华优秀传统文化，还是从博物馆自身发展的内在要求亟须探索管办分离，盘活文物资源，以增强自我造血功能的紧迫性和必要性考量，在严格监督前提下，着眼于以问题为导向的激发文化资源活力的创新试验和理论探索无疑具有一定的可行性。实践中，可因地制宜，结合不同地区、不同时期博物馆的实际情况和管理现状，按计划有步骤、稳妥审慎地进行此项探索。
实践中，各地文物主管部门及符合相关条件的博物馆对此项改革的认识和反应并不一致，使得“三权分置”改革演变成为一种承载诸多创新意愿的模糊术语，具体措施无法落实到位。鉴此，有必要从政策维度厘清符合条件的国有博物馆并探索其目的、属性，从理论维度透析其内涵实质，从实践维度把握实施的前提条件。
一、从政策维度分析改革的目的、性质
为推进社会主义文化强国建设、推动实现从文物资源大国向文物保护利用强国跨越，针对国有博物馆从业队伍和专业力量依然薄弱，文物资源利用不平衡不充分、传播传承不够，文物资源管理、价值阐释等重点领域改革任务依然艰巨，让文物活起来的方法途径亟须创新的现况，《“十四五”文物保护和科技创新规划》《“十四五”文化发展规划》《关于推进博物馆改革发展的指导意见》等系列文件，根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和党中央、国务院决策部署，从顶层设计和基层探索相结合的角度，赋予符合条件的国有博物馆进行“三权分置”改革探索试验的权力，目的是通过此项改革形成可复制推广的制度性成果，从而破解制约文物作用更好发挥的瓶颈问题，提高文物资源配置效率，让文物活起来，激发文化创新创造活力。
从宏观政策层面讲，激发博物馆创新活力，可从优化博物馆布局、夯实博物馆藏品保护管理基础、提升博物馆服务能力和创新博物馆管理体制机制等多方面进行。其中，在创新博物馆管理体制机制方面，改革是全方位推动新时代博物馆高质量发展的重要抓手。而博物馆“三权分置”改革和分类推进理事会制度建设、健全激励机制、深化博物馆领域“放管服”改革和人事制度改革，以及推动博物馆公共服务市场化改革等共同构成其主要内容。就博物馆“三权分置”改革而言，自然要引入合适的社会力量，在监管到位、保证文物安全的前提下，将分置出来的文物资源运营管理权供其行使，以达到进一步活化利用文物资源，提高社会服务效能的目的。目前，部分地区已率先在坚持依法依规、问题导向、系统思维、因地制宜、创造性转化等原则的基础上进行了某些尝试性的探索实践，开启了国有博物馆资产所有权、藏品归属权和开放运营权完全分置改革试验的先河。
二、从民法物权理论维度透析改革的涵义
依照民法物权的基本原理，财产所有权是财产所有人对其财产的统一和总括的支配权，是最完全的物权，在法律规定的范围内，财产所有人对其财产享有占有、使用、收益和处分的权利，这四项权能一起构成所有权的内容。《中华人民共和国民法典》按照所有制标准规定了三种类型的所有权，即国家所有权、集体所有权和私人所有权。在文化和旅游领域，“三权分置”改革的探索目前主要有两种情形：一是某些地区推行的国有景区所有权、管理权、经营权“三权分置”试验，一是某些地方的涉旅文保单位文物所有权、监护权、经营权“三权分置”试验。那么，应如何准确理解国有博物馆“三权分置”改革的涵义呢？
《“十四五”文物保护和科技创新规划》《关于推进博物馆改革发展的指导意见》等文件关于国有博物馆“三权分置”改革的内容规定：“对于部分符合条件的新建博物馆，在不改变藏品权属、确保安全的前提下，经批准可以探索开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置改革试点……”国有博物馆所要探索“分置”的三权，即资产所有权、藏品归属权和开放运营权间存在密切关联，资产所有权是前提和基础，藏品归属权和开放运营权由资产所有权派生、分离而来，是资产所有权的实现形式。
如前述，在博物馆“三权分置”场合，国有博物馆资产所有权系指国有博物馆文物资源资产的所有权，而不关涉其他资产。那么，如何界定国有博物馆文物资源资产的范围？又如何行使和体现其所有权呢？首先，《中华人民共和国文物保护法》明确规定，中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有；古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有；国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有；可移动文物，凡中国境内出土的（国家另有规定的除外），国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的，国家征集、购买的，公民、法人和其他组织捐赠给国家的，以及法律规定属于国家所有的，均属国家所有。其次，《中华人民共和国民法典》第246条规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”对此，国务院财政部门与国家文物局联合印发的《国有文物资源资产管理暂行办法》在规定了文物资源资产的来源方式的同时，还通过规定文物资源资产登录和清查、文物资源资产保护利用、文物资源资产信息化管理和文物资源资产报告等制度，将国有文物资源资产管理纳入常态化动态管理，并分别明确财政部门、文物行政部门、其他主管部门和管理收藏单位在国有文物资源资产管理中的职责，构建起分工负责、协同联动的工作机制。上述规定即是国有文物资源资产所有权的行使和体现。除此，博物馆馆藏资源还应涵盖两类资源：一是“在此基础上二次加工得到的，以语言、文字、声像等不同形式记载的藏品状态、变化特征及其与客观环境之间的联系特征等藏品本身蕴含的原始信息，或者经过加工处理并通过各种载体表现出来的信息”；二是馆藏资源著作权、商标权和馆藏资源品牌等无形资产。藏品归属权是专属于博物馆及其他文物收藏单位占有、使用等方面的权利。
同样，在博物馆“三权分置”场合，开放运营权应从严格意义上解析，仅指对与博物馆藏品有关的资源资产的阐释研究、展示利用、宣传推广，二次创作、文创开发以及进行IP授权等方面的权利。
三、从实践维度把握改革的前提条件
1.及时、真实、准确和规范地进行文物资源资产登录和清查
文物资源资产所有权是“三权分置”的基础权利，文物资源资产账目清晰、信息完整准确是有效进行“三权分置”的前提。根据《国有文物资源资产管理暂行办法》，文物总登记账和文物资源资产财务账是文物资源资产核算和管理的重要记录。文物总登记账与文物资源资产财务账应当定期核对，确保账账、账实相符。
同时，应尽可能梳理、核对与文物资源资产相关的其他各类有形、无形资产，尤其是经过二次创作产生的资产。此类资产主要包括二次加工得到的记载藏品本身蕴含的原始信息，及经加工处理了的信息资源，通常以文件、资料、数据、图像和视频等形式出现。
2.登录和清查馆藏资源著作权、商标权和馆藏资源品牌等无形资产
准确、清晰的无形资产账目，是开展馆藏著作权、商标权和品牌等授权的前提。此前也有学者主张“对馆内的IP进行全面的资产清查和记录”。以文物资源作为著作权“作品”为例，其上也设定有一束权利，包括发表权、署名权等十多项著作财产权。除与人身不可分离的权利归属作者或著作权原始主体而不论藏品来源外，文物资源著作财产权并不总是归属作者或其原始主体。现实的情况是，博物馆的文物资源著作财产权的归属，是否在博物馆征藏环节与出卖人、捐赠人等约定清楚，不可一概而论。鉴于此，为便利博物馆无形资产的开放运营授权，如同文物普查那样，及时进行馆藏资源著作权、商标权和馆藏资源品牌等无形资产的清查、建账就显得尤为必要。
3.建立开放经营权有效运行的文物资源监管和风险防范制度
“三权分置”改革的预设目标是增强博物馆活力，提高文物资源利用率，提升博物馆服务效能。但无论以何种措施推进此项改革，博物馆的文化事业、公益服务属性，文物资源的国有资产属性都不会发生改变。因此，有鉴于文物资源的特殊性，“三权分置”改革必须是遵守现行文物保护法律、法规、规章及相关规范性文件，确保文物资源安全、避免各种法律风险的前提下进行的探索。
首先，“三权分置”后开放经营权虽然让渡于其他主体。但无论采取何种方式，以何种程度进行文物藏品资源的活化利用，必然涉及保证文物自身安全及文物知识产权领域的法律风险防范问题。文物资源资产安全问题，现行的《中华人民共和国文物保护法》等法律、法规、规章及据此制定的系列规范性文件均做了相应规定。而文物知识产权领域的法律风险防范问题，除《中华人民共和国著作权法》等一般规定外，世界知识产权组织发布的《博物馆知识产权管理指南》，国内首份《博物馆、美术馆版权管理工作指南》，以及国家文物局印发的《博物馆馆藏资源著作权、商标权和品牌授权操作指引（试行）》等也有较为具体的规定。从文博治理体系层面而言，上述文件关于文物资源安全的各项制度、规则已为多年实践证明是成熟的、可行的，且日益健全和完善，理应一以贯之地维护、遵守。
其次，通过“三权分置”改革让渡了开放经营权后，对于国有文物资源安全风险的防范，其事前、事中和事后的监管显得至关重要。因为开放经营权的让渡并未减轻或免除博物馆作为藏品归属权权利主体的文物安全责任。而且，这一监管责任还应贯穿于开放经营权运行的全过程。就此，目前虽然没有能通行各地的预设或范例，但某些影响事前、事中和事后监管效果的重要事项理应被给予切实关照。这就需要拟推进“三权分置”改革的博物馆在坚持已有的成熟可行的制度和规则基础之上，结合各地、各馆、各类文物资源的实际情况进行审慎稳妥的探索。
国有博物馆探索“三权分置”改革的理论依据是民法物权中的占有、使用、收益、处分四项权能与所有权发生分离的原理。博物馆“三权分置”改革关注的重点应是文物资源资产经由开放运营权的让渡而活起来，而不是其他类型资产开放运营权的让渡。而文物资源资产开放运营权的运行可能面临诸种风险，这就需要在充分理解“三权分置”改革的目的、属性和涵义的基础上，充分做好文物资源资产及相关的各类有形、无形资产登录和清查工作，建立关于文物资源资产开放运营权运行的事前、事中和事后监管及风险防范制度，从而保障此项改革达到预期的资源活化利用目标，产生良好的社会效益。
